Den vanskelige ytringsfriheten

1. INNLEDNING

Det er ikke alltid klart hvor grensen går mellom ytringsfrihet og lojalitetsplikt. Dette må vurderes konkret i det enkelte tilfellet ut fra en rekke ulike momenter. Vi skal se nærmere på noen av disse momentene, og vi skal også gå gjennom noen eksempler på hvor grensen er trukket i praksis.

2. UTGANGSPUNKT OG BAKGRUNN

Begrunnelsen for ytringsfrihet er blant annet at det bidrar til en best mulig opplyst debatt og styrker demokratiet. Kjernen i lojalitetsplikten er at arbeidstakeren innenfor visse grenser skal ivareta arbeidsgivers interesser.

Arbeidstakere vil ha særlig innsikt i spørsmål som berører deres arbeid, og har derfor spesielt gode forutsetninger for å bidra til at relevante opplysninger og synspunkter kommer fram i debatten. For samfunnet er dette viktig fordi arbeidstakeres bruk av egen ytringsfrihet kan bidra til å avdekke ulovlige eller kritikkverdige forhold. I offentlig virksomhet kan ansattes bruk av ytringsfriheten bidra til å sikre at allmenhetens interesser som «eiere» av virksomheten blir ivaretatt.

Behovet for et sterkt vern for ansattes ytringsfrihet både i privat og offentlig sektor ble særskilt framhevet da Grunnloven § 100 ble endret i 2004. Det rettslige utgangspunktet er at en arbeidstaker har lov til å uttale seg også om arbeidsgivers forhold, så lenge det gjelder uttalelser som ikke er beskyttet av taushetsplikt, og hvor det går fram at arbeidstakeren uttaler seg på egne vegne.

Sivilombudsmannen understreker i en prinsipputtalelse fra 2015 at dette også gjelder «ytringer som arbeidsgiver oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige».

Da Grunnloven § 100 ble endret i 2004, ble det understreket særskilt at arbeidsgivere må respektere ansattes ytringsfrihet i praksis. I forarbeidene heter det blant annet: «Når departementet anbefaler en grunnlovsbestemmelse som innebærer at arbeidsgivere må tåle et visst nivå av offentlig kritikk fra egne ansatte, er dette samtidig et krav om at arbeidsgivere må lære seg toleranse for uenighet og kritikk – styrke sin «dannelse» – og lære seg å bruke motinnlegg og korrigerende ytringer som viktigste virkemiddel, fremfor arbeidsrettslige tiltak mot den ansatte.»

3. YTRINGER PÅ EGNE VEGNE

Ytringsfriheten gir ikke rett til å uttale seg på vegne av arbeidsgiver. Det er retten til å ytre seg på egne vegne som er beskyttet blant annet av Grunnloven § 100 og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 10.

Arbeidsgiver kan bestemme både hvem som skal uttale seg, og hva som skal bli sagt når uttalelsen skjer på vegne av arbeidsgiver. Dette innebærer at en arbeidstaker ikke kan fremme sine egne synspunkter offentlig på en måte som skaper tvil om hvorvidt vedkommende uttaler seg på vegne av arbeidsgiver.

3.1 Bruk av tittel mv.

Dersom det går fram av sammenhengen at det er arbeidstakerens egne synspunkter som fremmes, vil arbeidsgiver som hovedregel ikke kunne nekte arbeidstakeren å oppgi yrkestittel eller opplyse hvor vedkommende arbeider mv.

Ytringsfriheten gir ikke rett til å uttale seg på vegne av arbeidsgiver. Det er retten til å ytre seg på egne vegne som er beskyttet.

3.2 Ulike grenser for ulike stillinger

Hvor sterkt lojalitetsplikten begrenser ytringsfriheten, vurderes ulikt avhengig av hvilken stilling det gjelder. Arbeidstakere i ledende stillinger og arbeidstakere som ofte opptrer på virksomhetens vegne utad, vil spesielt kunne ha begrenset adgang til å ytre seg på egne vegne om arbeidsgivers forhold. Ytringsfrihetskommisjonen skrev i 1999 om dette at «prisen man betaler for nærhet til makten er følgelig redusert ekstern ytringsfrihet».

Motsatt er det lagt til grunn at blant annet ansatte i vitenskapelige stillinger ved universiteter og høyskoler har en særlig utvidet ytringsfrihet. Høyesterett uttalte i 2011 at dette også gjelder frihet «til å tale ledelsen eller andre midt imot»

4. USANNE UTSAGN

I tilfeller hvor noen bevisst framsetter uriktige påstander om faktiske forhold beskyttes ikke dette av ytringsfriheten.

Det vil ikke være illojalt å framsette påstander som senere viser seg å være uriktige dersom vedkommende har foretatt forsvarlige undersøkelser og har vært i aktsom god tro. For ytringer som har mer preg av meninger enn av påstander om faktiske forhold er ytringsfriheten særlig sterk.

5. INTERN KRITIKK OG TJENESTEVEI

Ytringsfriheten beskytter både interne og offentlige ytringer. Takhøyden vil ofte være større for «interne» ytringer, men det er ikke et krav om at den som ytrer seg offentlig først, skal ha tatt synspunktene opp internt.

Flere av klagene til Sivilombudsmannen kommer fra arbeidstakere som har fått korreks med krav fra arbeidsgiver om at synspunkter skal fremmes «tjenestevei» og ikke offentlig. I de fleste av disse sakene får arbeidstakerne medhold hos ombudsmannen.

Hvis en arbeidstaker først har forsøkt forgjeves å ta opp en sak internt, kan det i grensetilfeller imidlertid ha betydning for rettmessigheten. Den vanskelige ytringsfriheten Dette vil også kunne ha betydning for vurderingen av om en ytring har vern etter arbeidsmiljølovens varslingsbestemmelser, som ikke behandles i denne artikkelen.

6. HENSIKTENS BETYDNING

Den ansattes hensikt eller motiv for ytringen vil kunne ha betydning, samtidig som dette ofte kan være vanskelig å vurdere. Kravet til lojalitet innebærer IKKE at en arbeidstaker må godtgjøre at formålet har vært aktverdig, og det er både i juridisk teori og i lovforarbeider lagt til grunn at man bør være varsom med å legge for stor vekt på arbeidstakerens motiv.

Hvis det likevel er grunnlag for å konkludere med at et utsagn er framsatt med skadehensikt, vil det lett kunne bli bedømt som illojalt.

7. MULIGHETEN FOR SKADE

Risikoen for skade på arbeidsgivers interesser har stor betydning ved vurderingen. Sivilombudsmannen har flere ganger påpekt at det er de «legitime og saklige» interesser som skal beskyttes, og at han ikke har sett risiko for skade på disse i de aktuelle sakene. Det kan her være forskjell på offentlig og privat virksomhet, fordi det i siste instans er allmenheten som er «eier» av offentlig virksomhet.

8. TIDSMOMENTET OG FORMEN MV.

Muntlige ytringer bedømmes ofte litt mindre strengt enn skriftlige. Det har også betydning om ytringen er spontan eller veloverveid.

Ikke alle kan uttrykke seg like elegant, og ytringsfriheten gjelder også for utsagn med uheldig form. Det kan likevel ha betydning for lojalitetsvurderingen hvilken form ytringen har kommet i, herunder om den bedømmes som unødig støtende eller har en spesielt kritisk eller polemisk tone.

9. YTRINGER OM ANNET ENN ARBEIDSGIVER

Hovedregelen er at en arbeidstaker kan ytre seg fritt om annet enn arbeidsgivers virksomhet uten at det krenker lojalitetsplikten, men det finnes unntak. Det er arbeidsgivers interesser som skal ivaretas, og det kan for eksempel tilsi begrensninger i at adgangen til omtale av arbeidsgivers forretningsforbindelser.

Hovedregelen er at en arbeidstaker kan ytre seg fritt om annet enn arbeidsgivers virksomhet uten at det krenker lojalitetsplikten, men det finnes unntak.

I en kjent sak fra 1982 opprettholdt Høyesterett avskjeden av en lektor som blant annet gjorde gjeldende synspunkter på rasespørsmål og raseblanding som ikke var i samsvar med lovverkets mål om å fremme menneskelig likeverd og toleranse. Høyesterett uttalte om læreren at det «også utenfor skolen må oppstilles visse grenser for hvorledes han kan uttale seg til offentligheten», og at både form, innhold og premisser hadde betydning for om han hadde brutt ned det omdømmet og den tilliten som var nødvendig for at han skulle være skikket som lærer.

10. NOEN EKSEMPLER

For å se hvordan de ulike hensynene veies opp mot hverandre i praksis, vil det være nyttig å se på noen eksempler på hvordan dette har blitt bedømt. Domstolene behandler sjelden saker hvor det ikke er gitt oppsigelse eller avskjed, slik at det i andre tilfeller særlig er Sivilombudsmannens uttalelser fra offentlig virksomhet som gir veiledning i konkrete saker.

10.1 Nedleggelse av skole

I en sak fra 2008 hadde en lærer engasjert seg offentlig i debatten om nedleggelse av skolen hun arbeidet ved. Hun skrev leserinnlegg og deltok på folkemøter og et ekstraordinært foreldremøte.

Grunnskolelederen i kommunen skrev i brev til rektor at lærere ikke skal delta aktivt i kampanjer for bevaring av sin skole. Brevet ble formidlet til lærerne, og rektor skrev også melding om at «lærernes meninger skal høres gjennom personalets kanaler». Da læreren ba om en klargjøring av grensene for hennes ytringsfrihet, svarte arbeidsgiver at det ikke var gitt noen instrukser, pålegg eller sanksjoner i saken.

Sivilombudsmannen konkluderte med at læreren hadde vært i sin fulle rett til å uttale seg offentlig og skrev blant annet følgende: «Jeg har i flere uttalelser de senere år lagt til gr unn at en arbeidsgiver ikke har adgang til å reagere på en ansatts ytringer, med mindre det foreligger en åpenbar risiko for skade på arbeidsgiverens legitime og saklige interesser. Offentlig ansatte har et vidt spillerom – både i form og innhold – for offentlig å gi uttr ykk for sin mening, også om forhold på eget arbeidsområde og endog på egen arbeidsplass (..)

Eventuell skolenedleggelse har store konsekvenser for de ansatte, og spillerommet for å ta del i ordskiftet må derfor være stort. Lærernes synspunkter kan også være viktige for opplysningen av saken. Jeg viser i denne sammenheng til forarbeidene til grunnlovsendringen i 2004, NOU 1999: 27 side 129, der det heter : «Hensynet til allmennheten er generelt en omstendighet som taler for stor ytringsfrihet for ansatte. Særlig er det viktig å ha for øye at kvaliteten på den offentlige debatt forringes når de som jobber konkret med de aktuelle sakene ikke får eller vil delta i ordskiftet – ikke minst gjelder dette offentlige ansatte.» A har som ansatt på skolen sær lig kunnskap om denne. (…) Jeg kan forøvrig vanskelig se at de meninger A har gitt uttr ykk for utgjør noen risiko for skade på kommunens eller skolens legitime og saklige interesser.»

Selv om kommunen anførte at arbeidsgiver ikke hadde nektet læreren å uttale seg, fikk handlemåten kritikk av ombudsmannen: «Når grunnskolelederen i brev til A finner at det foreligger «særlig grunnlag» som kan begrunne begrensninger i ytringsfriheten i denne saken, og at kommunen derfor henstiller lærerne om å benytte «demokratiske kanaler», kunne det for mottakeren vanskelig forstås annerledes enn at Den vanskelige ytringsfriheten hun etter kommunens syn ikke kunne ytre seg fritt i den konkrete saken. (…) At ord som «instruks», «pålegg» eller «direktiv» ikke er brukt, og at det ikke er varslet eller brukt konkrete sanksjoner for å hindre A i å uttale seg, kan ikke endre inntr ykket av at skoleledelsen forsøkte å hindre lærerne i å uttale seg på foreldremøtet.»

Det er i denne sammenheng av betydning at en arbeidstaker normalt vil legge stor vekt på arbeidsgiverens syn på hva de ansatte kan og ikke kan foreta seg.

10.2 Sykehjemslegens synspunkter på budsjettet

I 2013 uttalte en sykehjemslege seg kritisk om et forslag om kutt i omsorgsbudsjettet og mulig nedleggelse av sykehjemsplasser. Legen uttalte seg først til avisen og skrev deretter et leserinnlegg. Innlegget var undertegnet med vedkommendes navn samt «fastlege og sykehjemslege». Han fikk en skriftlig tilrettevisning, hvor det blant annet ble påpekt at «faglig uenighet omkring interne prosesser bør søkes løst tjenestevei».

Leserinnlegget var signert med stillingsbetegnelsen, men ombudsmannen kom til at det etter en samlet vurdering ikke var grunn til å oppfatte innlegget som skrevet på vegne av kommunen, og at ytringene lå innenfor det som legen kunne argumentere med offentlig på egne vegne. Det var derfor ikke rettslig grunnlag for tilrettevisningen.

Uttalelsen er interessant blant annet fordi den vurderer særskilt betydningen av at ledere deltar i debatt om eget arbeidsfelt: «Om ledere eller personer i stillinger med stor faglig tyngde opptrer illojalt ved å delta i den offentlige debatten med kritiske ytringer om eget arbeid eller fagområde, må vurderes konkret. As ytringer fremstod som saklige og relevante. Som utgangspunkt bør en sykehjemslege kunne ytre seg offentlig om spørsmål som har stor samfunnsmessig betydning innenfor eget arbeidsområde, også politiske prioriteringer.»

10.3 Kokkens leserbrev

En kokk på et supply-fartøy fikk i 2002 medhold av Gulating lagmannsrett i at det ikke var oppsigelsesgrunn at han i et leserinnlegg i en avis hadde kritisert rederiets disposisjoner i julehelgen. Lagmannsretten mente at innlegget framsto som en privat mishagsytring, og at det var lite sannsynlig at det ville føre til skade for arbeidsgiver.

10.4 E-post var avskjedsgrunn

Høyesterett behandlet i 2003 en sak hvor arbeidstakeren hadde fått avskjed blant annet fordi han hadde sendt en e-post med «grove beskyldninger» om alvorlige straffbare økonomiske forhold mot navngitte personer i ledelsen i et selskap hans arbeidsgiver hadde nær forbindelse med. Lagmannsretten konkluderte med at avskjeden var urettmessig, men Høyesterett var ikke enig. Høyesterett understreket at «man (må) innen rommelige grenser akseptere kritiske ytringer både innad i en bedrift og utad», men kom til at arbeidstakerens ytringer i denne saken likevel lå utenfor det akseptable.

Høyesterett la vekt på at beskyldningene «helt savnet grunnlag i reelle forhold», og at e-posten innebar spredningsfare utenfor organisasjonen selv om beskyldningene «bare» ble sendt til andre innenfor samme konsern.

10.5 Facebook-innlegg

Det har tradisjonelt vært lagt til grunn at skriftlige ytringer bedømmes litt strengere enn muntlige. Samtidig vet vi at terskelen for å ytre seg blant annet på Facebook kan være ganske lav for mange, og at formen kan være ganske direkte på sosiale medier.

Borgarting lagmannsrett behandlet i 2017 en sak hvor en polititjenestemann hadde fått avskjed på grunn av hans aktiviteter på Facebook. Retten påpekte at gyldigheten av avskjeden måtte bero på en vurdering av hensynet til den ansattes ytringsfrihet veid opp mot lojalitetsplikten i arbeidsforholdet. At ytringene var framsatt på Facebook kunne etter lagmannsrettens syn ikke føre til at arbeidstakerens ytringer ble bedømt mildere: «A har anført at sjargongen på Facebook er røff og grovkornet og at dette må tillegges vekt med den konsekvens at ytringsrommet blir større. Lagmannsretten er ikke enig i det. De kravene som må stilles til politifolks atferd, er ikke annerledes på Den vanskelige ytringsfriheten Facebook enn i andre sammenhenger der de ytrer seg overfor et større publikum.»

Det har tradisjonelt vært lagt til grunn at skriftlige ytringer bedømmes litt strengere enn muntlige.

Også i denne saken ble spredningsfaren tillagt vekt: «As ytringer, som har et stort omfang, er fremsatt i et forum med stort spredningspotensial. Etter at han ble gitt en advarsel av Det sentrale ansettelsesrådet, endret A sin profil på Facebook fra åpen til lukket. Det innebærer i utgangspunktet at det er færre som kan se innlegg og kommentarer på hans profil. Etter det opplyste har A omkring 2 000 venner på Facebook. Hans ytringer og kommentarer er følgelig tilgjengelige for et stort antall personer som igjen kan dele informasjonen. Det er således fortsatt tale om et stort forum med tilgang for mange mennesker. I et så vidt stort forum som det her er tale om, må A, som andre i politiet, utvise varsomhet med hvordan han uttr ykker seg og omtaler grupper eller enkeltpersoner.»

Dommen ble anket til Høyesterett, men anken ble ikke tillatt fremmet.

11. OPPSUMMERING

Klarleggingen av hvor grensen går for arbeidstakeres rett til å ytre seg, må skje konkret basert på en rekke ulike hensyn, hvor også andre momenter enn de som er gjennomgått ovenfor vil kunne ha betydning. Vekten av de ulike momentene vil kunne variere, men utgangspunktet er at arbeidstakere har ytringsfrihet, og at arbeidsgiver ikke står fritt til å begrense denne. Dersom arbeidstakeren overskrider grensen, kan dette føre til advarsel og i mer alvorlige tilfeller oppsigelse eller avskjed.

Et generelt inntrykk er likevel at ganske mange arbeidsgiverrepresentanter fortsatt legger for stor vekt på hensynet til arbeidstakeres lojalitet til overordnede og til organisasjonen som sådan, og til at organisasjonen skal framstå strømlinjeformet utad. Til tross for uttalelsene ved revisjonen av Grunnloven i 2004 er det en jevn strøm av saker som viser at ulike former for reglementer og praksis med å reagere på ytringer begrenser ansattes reelle ytringsfrihet mer enn det er formelt grunnlag for.